纲领写下八个字来容易，真正要实施却难。
譬如这“以工代赈”,早在齐景公时，便有晏子以路寝之役以赈济灾民。大周朝中不乏饱学之士,这次扬州遭逢百年难遇的水灾,如何竟没有大臣提出以工代赈之法来？原因不外乎三则,一来是以工代赈,既然要做工程、招募人员，总是要许多银两支撑的，国库空虚已久，朝中要员都深明其中难处,想着量入为出已是不易,哪里还有余力去兴修大的工程？就算有人提议，也会卡在筹措资金这一关。
二来是灾民身份不明,鱼龙混杂,当地政府为了稳定,把他们拆分开还来不及,更何况是把其中青壮有力者聚集起来？秦末揭竿而起的，不正是遇雨的民工？若果真出了这样的暴乱，当初提议的官员免不了要受责罚,所以倒不如任由灾情蔓延,他也好明哲保身。
至于第三点，也是最重要的一点，就是这等大灾之年，朝廷救济的能力下伸不到灾民中来之时，正是地方上豪族廉价侵吞百姓田地、买入奴婢的好时机。这是如焦家这样的豪族,大肆扩展家族能量之时，又如何能任由中央朝廷插手破坏了？就算是有想提出纾灾解难之法的官员，也或是被焦家这等豪族买通，或是被那些与豪族休戚相关的官员攻讦。浑水之下，朝廷做不出举措来，便正中如焦家这等豪族的下怀。
穆明珠从自己所写的八个字上抬眸，透过敞开的长窗，望向墨蓝色的夜空，因为书房内的灯火照耀，她坐于书桌前看不到夜空中的点点繁星，但是却知道耿耿星河依旧在。
在扬州城周边收拢灾民，给他们可以做的工程谋生，必然会触动焦家的利益。
与其到时候被动防御，倒不如先下手为强。
穆明珠收回目光，折起写着“以工代赈”与“化奴为兵”八个字的纸张，把今晨尚且未能落笔的奏章重又翻开。
在这封她入长安城后，
第一次言之有物的奏章中，穆明珠大胆而谨慎得上奏了她的母皇，她怀疑焦家有不臣之心。这是秘密的奏折，经黑刀卫呈给皇帝穆桢，由齐云的亲信直送，所以穆明珠并不担心被扬州城中人拦截。
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