创律法，谋邓析并不是目前至关紧要的事情，可以慢慢经营，赵无恤手头最重要的，还是“从采邑到乡亭什伍”这一项。
实际上，西周早期是比较集权的，周王畿的六乡六遂基层制度分为“比”、“闾”、“族”、“党”、“州”、“乡”，他们与“伍”、“两”、“卒”、“旅”、“师”、“军”一一对应。村社居民行政组织与军队的军事编制两两相应、互相统一，这就是兵农合一的古制。
西周的王畿渐渐分割，乡遂和井田制度一起崩溃了，到了后期南国之师丧尽后，只能依靠王畿大夫的领邑私兵征召作战，防御犬戎入侵，乡遂渐渐被采邑制取代。
各级卿大夫的封地名为采邑，邑有万户，千户，有百户，有十室，原来都是自然形成的大小居民点。凡此种种，散布在中原各地，属于不同的封邑主或氏族，他们世代传承，根据宗族血缘抱团而排外。
到了春秋，甄和廪丘虽然实行卫、齐两套基层制度，但大体上也是这种采邑制的延续。
如此一来，就会造成行政分散而低效的情况，肉食者能统治驻扎在大邑，但其他小邑聚的控制，只能指望各邑氏族配合。
不解决这个问题，就无法将一个地区的民力和资源高效化利用，遇到战时就得面对和地方势力扯皮和相互妥协的情况。
焚券市义和秋收后，赵无恤如今已经在甄和廪丘建立了绝对的威信，两地新的职守确定，新政便可以从上到下铺展开来，随着一封简牍传遍了各小邑，新的基层制度也开始推行了。
“合小邑聚，集为亭、里，里中则设什、伍！”
甄和廪丘两邑之下，赵无恤设置了亭和里，亭控制道路治安，有亭长，由赵无恤亲自任命，下属有求盗、亭父、亭卒，来往行人和商贾都要接受亭的盘查问话。
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